Deixamos de produzir cidades

Escrever sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) talvez seja mais difícil do que parece e não digo isso pela complexidade da legislação ou pela quantidade de parâmetros que um EIV costuma analisar. A dificuldade está em sempre que esse assunto aparece, a discussão parece abandonar rapidamente o estudo e concentrar-se apenas no processo que o envolve. Em pouco tempo, a conversa gira em torno da burocracia, dos custos, da demora das aprovações ou da necessidade de desburocratizar o ambiente de negócios.

Talvez isso aconteça porque exista uma característica comum a praticamente todas as instituições públicas: elas podem permanecer perfeitamente legais e, ainda assim, perder parte de sua legitimidade perante a sociedade.

Existe uma diferença importante entre uma política pública ser obrigatória e ela ser percebida como necessária, pois a obrigatoriedade nasce da lei, mas a legitimidade nasce da percepção de que aquela política continua cumprindo a finalidade para a qual foi criada.

Nunca enxerguei o EIV como um obstáculo ao desenvolvimento, pelo contrário, entre os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, talvez ele seja um dos mais inteligentes justamente porque parte de uma premissa simples que nenhuma atividade existe de forma isolada. Toda nova edificação, toda mudança de uso e todo empreendimento alteram, em alguma medida, a dinâmica da cidade. Algumas mudanças são quase imperceptíveis. Outras modificam completamente o funcionamento de uma região. Conhecer esses impactos antes que eles aconteçam parece ser exatamente o tipo de decisão que esperamos de um planejamento urbano responsável.

Quando saí da teoria e fui pra prática, ao longo dos últimos anos, e participei da elaboração de diferentes EIVs, como qualquer profissional da área, acostumei-me a levantar informações sobre mobilidade, infraestrutura, uso e ocupação do solo, características da vizinhança, demanda por estacionamento, geração de ruídos, paisagem urbana e medidas mitigadoras. Em todos eles existe uma quantidade significativa de dados produzidos sobre a cidade.

Mas o que acontece com todas essas informações depois que o processo administrativo termina?

É uma pergunta simples, mas que talvez diga mais sobre nosso modelo de planejamento do que qualquer discussão jurídica.

Imagine uma cidade que, durante dez ou quinze anos, receba centenas de Estudos de Impacto de Vizinhança. Naturalmente esperaríamos que esse conjunto de informações ajudasse a compreender padrões que dificilmente seriam percebidos em análises isoladas. Quais atividades realmente geram conflitos de mobilidade? Quais regiões apresentam infraestrutura suficiente para determinado tipo de empreendimento? Quais medidas mitigadoras produziram resultados concretos? Em que situações determinadas exigências mostraram-se desnecessárias? Que bairros passaram a concentrar problemas recorrentes de circulação ou estacionamento?

Responder perguntas como essas talvez seja uma das maiores riquezas de um instrumento como o EIV porque um estudo isolado diz respeito a um empreendimento, mas centenas deles dizem respeito à cidade.

Se nada disso retroalimenta o planejamento urbano, então o estudo deixa de ser um instrumento de inteligência territorial e passa a ser apenas uma etapa documental.

Existe outro fenômeno que costuma acompanhar esse processo: quanto mais burocrático um procedimento se torna, maior tende a ser o surgimento de um mercado especializado em cumprir burocracias, e não necessariamente em resolver os problemas que deram origem a elas. E isso não é um fenômeno exclusivo do planejamento urbano.

Ele aparece nos PPCIs, nos licenciamentos ambientais, nos diversos laudos técnicos, nas regularizações de imóveis e em inúmeras outras exigências legais. Aos poucos, o documento passa a existir porque outro documento exige sua existência. O procedimento continua funcionando exatamente como foi desenhado, mas a expectativa de que ele produza uma reflexão técnica relevante vai desaparecendo.

Os orçamentos diminuem, os prazos encurtam, o cliente precisa iniciar suas atividades rapidamente e o órgão responsável já possui uma expectativa relativamente consolidada sobre aquilo que espera receber. O ambiente inteiro passa a incentivar estudos suficientes para cumprir o rito administrativo, não necessariamente para produzir novos conhecimentos sobre a cidade.

Nesse momento que surge outro problema, desta vez fora dos escritórios e dos órgãos públicos, pois a maior parte dos empreendedores que passam por esse processo não são grandes incorporadoras nem empresas de alcance nacional. São clínicas, academias, restaurantes, pequenos mercados, escritórios e negócios familiares tentando iniciar uma atividade econômica.

Para quem está investindo praticamente todas as suas economias em um empreendimento, o EIV aparece, antes de qualquer outra coisa, como um custo.

O benefício do estudo não retorna para aquele empreendedor de forma direta. Ele não percebe uma cidade melhor organizada porque financiou um Estudo de Impacto de Vizinhança. Ele não acompanha bancos de dados sendo utilizados para aperfeiçoar políticas urbanas. Não vê revisões de critérios fundamentadas em anos de informações acumuladas. O único efeito concreto que experimenta é o tempo necessário para produzir um documento e o custo financeiro envolvido.

Quando isso acontece, o debate público começa a perder profundidade. O pequeno empresário passa a enxergar apenas o custo imediato.

Ao mesmo tempo, o poder público muitas vezes não consegue demonstrar que aquele custo individual retorna para a sociedade na forma de um planejamento urbano mais eficiente, mais inteligente ou mais previsível e sem esse retorno perceptível, toda obrigação passa a parecer apenas um obstáculo. Então esses instrumentos importantes começam a perder legitimidade porque deixaram de demonstrar utilidade e não porque deixaram de ser úteis.

Justamente aí que o debate sobre desburocratização encontre terreno fértil. É comum que discussões dessa natureza sejam conduzidas como se existissem apenas duas alternativas possíveis: ampliar exigências ou eliminá-las. O problema é que essa lógica transforma um instrumento técnico em uma disputa ideológica.

Enquanto isso, a pergunta mais importante continua sem resposta:

O EIV está produzindo melhores decisões urbanas?

Porque, se estiver, sua existência faz sentido mesmo quando exige tempo, investimento e dedicação técnica, mas, se os estudos deixam de orientar políticas públicas, deixam de alimentar decisões futuras e deixam de construir inteligência sobre o território, a discussão muda, pois ela deixa de ser uma discussão sobre burocracia e passa a ser uma discussão sobre finalidade.

Toda instituição nasce para resolver um problema. O risco aparece quando preservar o procedimento passa a ser mais importante do que resolver o problema que justificou sua criação.

O Estudo de Impacto de Vizinhança é um exemplo prático nos lembrando justamente disso.

Não acredito que a cidade precise de menos planejamento urbano e também não acredito que o caminho esteja em transformar qualquer exigência legal em sinônimo de eficiência apenas porque ela existe. Entre esses dois extremos existe um espaço muito mais interessante. O espaço onde instrumentos públicos são continuamente avaliados pela capacidade de produzir conhecimento, orientar decisões e melhorar a cidade.

A cidade precisa de menos EIV ou precisa de EIVs melhores, proporcionais e efetivamente utilizados para planejar a cidade?